禁止建别墅！禁止新建、扩建赛马场！广州不再大规模造城

　　近年来，广州市政府陆续出台一系列政策，努力提高工业用地利用效率。就在上周，市政府又公布了《广州产业用地指南(2018版)》，对三个大类600多个小类的产业在广州的用地条件进行统一把关，凡是用地规模较大但产值较低、不利于产业机构优化的项目将被限制用地，资源消耗大、污染环境、工艺技术需要淘汰的产业项目将被禁止用地。

　　据了解，广州现有107个产业聚集区，分三类：工业集聚区、物流集聚区、生产性服务业集聚区，其中工业聚集区占比约六成。

　　严控增量　告别大规模造城

　　同样为2万亿GDP总量(人民币计价)，广州的市域面积(7434平方公里)是香港的6 .7倍、新加坡的10 .4倍，换句话说，广州每平方公里土地的经济产出，大约相当于香港的1/6，新加坡的1/10。如何提高单位土地产出，成为广州市政府急需解决的问题。

　　今年早些时候公布的《广州总体规划草案(2017-2035)》明确提出广州未来将控制人口规模、有序疏解旧城区人口，以资源环境承载力为硬约束，严格控制建设用地规模，2020年后新增建设用地逐步减少。上述总规中“严控增量、优化存量”的思想，意味着此前多年通过大规模造城拉动经济增长的发展路径彻底结束了，而这一点也成为2018版用地指南的总原则。

　　2018年版指南开宗明义地提出，需要将具有产业集聚效应的产业集中分布在一定区域，从而有效缩小产业用地的数量，节约集约用地，提高产业用地效益。

　　指南还将全市现有的产业聚集区分成三类共计107个产业园。第一类工业园区(工业集聚区)主要容纳的产业项目包括广州的汽车、电子产品、石油化工等传统优势产业，以及电子信息、生物医药和海洋产业等先进制造业；第二类物流园区(物流集聚区)主要容纳的产业项目为仓储业、道路运输业、管道运输业、装卸搬运和运输代理业等产业；第三类生产性服务业园区(生产性服务业集聚区)主要接纳包括总部经济、金融业、会展、科技创新等生产性服务业。

　　上述107个产业园中，中心城区基本都是生产性服务业集聚区，外围主要是工业集聚区，还有少量物流集聚区。

　　优先保障先进制造业需求

　　2018年版指南还严格提出，凡是对列入限制用地项目目录的建设项目，新建项目未经市土地管理委员会审议通过，投资管理、国土规划管理部门原则上不办理相关手续；改建、迁建项目需报省级以上投资主管部门核准，严禁以改造之名扩大生产能力。

　　作为转变经济发展动能的配套措施，本版指南也提出，对符合国家、广东省、广州市相关产业指导目录和产业发展政策的产业用地项目，在符合产业方向，明确产业用地类型的前提下，可采用挂牌方式出让，优先安排供地，实现“以项目找土地”，提高土地资源开发效能。

　　同时，“三旧”改造土地及新增城乡建设用地优先保障先进制造业需求；对新业态产业发展快、用地集约且需求大的地区，适度增加年度新增建设用地指标。在符合规划的基础上，积极引导用地单位在不改变用地主体、重新开发建设等前提下，充分利用工业厂房、仓储用房等存量用地兴办研发设计、文化创意、健康服务等现代服务业。

　　背景

　　11年出台四版用地指南

　　据了解，广州产业用地指南自2007年首次启动编制以来，已完成了多次更新，分别为2009年版、2013年版，而上周公布的2018年版，已经是广州的第四版指南。

　　从2009年版本开始，广州就将所有用地需求划分成工业、现代服务业、高新技术产业、基础设施行业四大类进行管理，前三大类都设置了投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、行政办公及生活服务设施用地比例和用地指标6项控制指标，最后一类设置4项控制指标。

　　2013年版在此基础上，结合资源消耗和环保要求，新增限制和禁止用地项目目录。同时，在产业用地控制指标原有标准上增加了土地产出率、产值能耗、科技率指标，新增了低碳环保的要求。另外又制定了单独供地产业目录，以此实现工业用地集约化利用。

　　而2018版目录则调整了产业分类的体系，将上一版34个限制和禁止用地的项目增加到35个，同时适应“三旧”改造的新要求，增加了工业用地可以先租后买、弹性供地的做法。而对于最近几年大力鼓励发展的战略新兴产业，则采取用地保障措施，提出土地出让底价可按工业用地最低价标准的70%执行。

　　焦点

　　研究显示：广州工业用地 集约程度待提高

　　全市107个各种产业聚集区中，工业聚焦区占比约六成，各种大小工业园区分布在番禺、黄埔、南沙、白云区北部等外围区域。这些工业园区的土地集约利用程度如何，2018年版广州用地指南并未提及，不过南都记者查阅相关学术研究显示，近年来不乏相关学者对广州工业用地集约程度进行定量和定性研究，得出的结论也大致和宏观层面的观察相符，广州大部分工业用地集约程度处于中下水平，土地利用提升空间还很大。

　　用地高度集约的行业占比为11.8%

　　发表在2016年2月份《国土资源科技管理》上的一篇名为《行业尺度细分下广州市工业用地集约利用的空间分异》的论文显示，通过全市经济地理数据进行分析，发现广州行业用地的集约度呈“中间大，两头小”的分布，其中高度集约的行业占11 .8%，中度集约行业占61 .8%，低度集约行业占26 .4%，即大部分行业用地的集约程度都是中等水平。

　　分行业看，电力、热力、水等公共产品生产行业普遍集约化水平高，仪器仪表及文化、办公用机械制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业等高新技术行业集约化水平较高，而烟草、家具、饮料、食品等消费品制造行业集约化处于中等偏上水平。

　　处于集约化程度较低的行业包括：交通运输设备制造业、专用设备制造业、通用设备制造业均排序靠后，处于中等偏下水平，而纺织、服装、造纸等传统劳动密集型行业集约利用水平较低。

　　部分支柱产业的用地集约化程度较低

　　分区域看，其中用地集约度最高的镇(街)有两个，分别是文冲街、南沙街，占总量的1.7%；中等偏上的有8个，占6.8%；中等水平的有58个，占49.6%；中等偏下的有49个，占41.9%%。此外，工业开发区，如位于东部的广州开发区和南部的南沙自贸区集约化水平较高，而文冲街90%的工业用地为石油加工、炼焦及核燃料加工业用地，五山街、冼村街有90%以上的工业用地均为通信设备、计算机及其他电子设备制造业用地，这些地点的集约化水平也较高。

　　从全市整体看，市工业用地高集约度的行业不多，大部分工业行业的用地集约化水平处于中等偏下水平，与新型工业化发展目标有一定差距。同时，部分行业用地集约度水平与其产业地位不匹配，在广州5个支柱型行业中仅有电力、热力的生产和供应业是高集约度，其他4个行业的集约度均不高，特别是交通运输设备制造业和化学原料及化学制品制造业两个占工业总产值超过10%的行业用地集约度较低。新兴工业行业中的医药制造业、工艺品及其他制造业、文教体育用品制造业用地集约度较低，与技术密集型行业的应有地位不匹配。

　　新版指南4大看点

　　A 重点限制国家机构新建办公楼

　　在本版指南中，列入限制/禁止用地项目目录的共涉及食品饮料、烟草、纺织、制革、造纸印刷、石油化工、医药制造、化学原料及制品、橡胶和塑料制品、冶金压延加工、金属制品、通用和专用设备、电气机械和器材制造、电力生产、房地产、公共设施管理、文体娱乐业等35个行业项目。

　　南都记者注意到，限制类项目中具体包括广州已经数量饱和的新建大型体育场馆设施建设，另外还包括限制机动车交易市场、家具城、建材城等；限制大型娱乐项目游乐设施、主题公园(影视城)、仿古城等。

　　指南还重点限制国家机构新建办公楼，要求凡是中央直属机关、国务院各部门、省(区、市)及计划单列市党政机关新建办公楼项目须经国务院批准；凡是中央和国家机关所属机关事业单位新建办公楼项目，须经国家发展改革委批准(使用中央预算内投资7000万元以上的，须经国务院批准)。而省直厅(局)级单位和地、县级党政机关新建办公楼项目，须经省级人民政府批准，地、县级党政机关直属单位和乡镇党政机关新建办公楼项目，须经地级人民政府(行署)批准。

　　另外，在禁止类项目方面，指南提出禁止新建、扩建高尔夫球场、赛马场；禁止开发商建别墅；禁止党政机关(含国有企事业单位)新建、改扩建培训中心(基地)和各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所建设项目。

　　B 部分产业项目研发投入占比需超3%

　　广州发布的2018版用地指南中，对本市工业项目用地指标单独设立的“科技率”指标则是一大特点。

　　资料显示，为了提高工业项目的科技创新能力和研发投入，广州在2013年版本的用地指南中就首次将“科技率”作为产业用地后评估指标之一，这一指标也沿用到2018版指南中。指南介绍，科技率指标主要包括三项：包括研发人员投入比例（研发人员占企业总从业人员的比例）、研发经费投入强度（研发经费除以企业的主营业务收入）、新产品销售收入比例（新产品销售收入除以主营业务收入）三个指标。

　　根据指南列出的指标，研发经费投入强度至少需要达到3%的行业有：废弃资源综合利用业（3.6%），仪器仪表制造业（3.9%），计算机、通信和其他电子设备制造业（3.2%），铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业（15 .3%），专用设备制造业（5.1%），有色金属冶炼和压延加工业（8.6%），医药制造业（3.9%）。

　　按照今年年初市政府工作报告的要求，2017年广州市研发经费占GDP为2.5%，在珠三角各市中处于中等水平，而2018年要争取提高到2.7%.这也意味着要实现这一目标，广州需要在上述行业中多引进项目，才能逐步提高研发经费投入水平。

　　C 工业用地可先租后让或弹性出让

　　本版指南的一大特点是新增了鼓励工业用地弹性出让的做法，还提及鼓励企业对于工业用地先租后让。

　　指南表示，弹性出让的土地使用权年限，依照《广州市人民政府关于印发广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法的通知》(穗府规〔2017〕9号)有关规定，一般不得超过20年，具体年限可由各区根据项目所属产业类型、企业自身实力等情况确定。对于国家、省重大产业项目、战略性新兴产业项目等超过20年以上出让年限的，须报市人民政府批准，以市人民政府认定的出让年期出让，最高不超过50年。

　　工业用地使用权先租后让的租赁年限不得超过10年，与后续出让年期总和不得超过20年。

　　对于上述调整的背景，广州城建部门一名熟悉土地管理的人士告诉南都记者，此举是为了提高土地更新的效率，避免一些在市场竞争中逐渐被淘汰的企业投机取巧，不增加研发提高竞争力，反倒利用手里的工业用地“三旧”改造挣快钱。

　　他介绍，按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年5月19日国务院令第55号)规定，工业用地使用权出让最高年限为50年，各地在设定工业用地出让年限时，往往以最高年限50年为出让期限，企业拿地的时候出于未来土地升值的考虑，也倾向于多占地，而且以50年最高期限拿地。

　　但在市场竞争环境下，大部分私营企业寿命基本上仅有10-20年左右，到期很多都退出或者股权出让了。两者之间不匹配，也使得许多工业园区无法在产业升级换代时对土地利用及时调整，导致了土地利用效率低下。通过工业用地弹性出让，灵活调整出让年限，一方面可以避免企业在项目初期多占地，另一方面也能让工业园更快速地调整用地项目，提高土地使用效率。

　　D 企业产出不达标 政府可收回土地

　　指南提出，以建设项目投资强度、土地产出率、产值能耗等指标作为土地使用条件的，应按照“谁提出，谁监管”的原则，在土地出让成交后，由政府要求企业提交项目用地产业发展承诺书，作为签订土地出让合同的前提条件和政府的监管依据。政府部门应对产业发展承诺书进行监督，并适时通报国土规划部门。项目用地达不到约定的，各相关部门应按职能分工依法依约进行处置。

　　指南还提出将建立用地项目土地利用绩效评估制度。在出让合同中约定，达产后每年对用地项目土地利用绩效进行评估。未达到承诺书约定要求的，政府部门应要求用地单位进行限期整改，整改总期限不得超过1年。对连续3年不达绩效预期或3年累计数不达预期的，政府有权按合同约定提前收回用地。

　　据南都记者了解，目前国内已经有部分工业园区采取了这一做法。